O.N.U. ET CRISES CONTEMPORAINES

O.N.U. ET CRISES CONTEMPORAINES

L’O.N.U. et les crises contemporaines

À la veille du cinquantième anniversaire de l’entrée en vigueur de la Charte des Nations unies (24 oct. 1945), l’O.N.U. a connu un regain d’activité, mais, sollicitée de toutes parts, elle fait aussi l’objet de vives critiques.

L’objectif principal de ses pères fondateurs était de “préserver les générations futures du fléau de la guerre”. Qu’en est-il aujourd’hui de ce maintien de la paix et de la sécurité internationales énoncé comme but premier de l’Organisation (chap. I^er, art. 1^er)?

L’O.N.U. face à l’évolution de la scène internationale

Le texte de la Charte et les crises de la guerre froide

Le Conseil de sécurité, placé en deuxième position parmi les organes principaux de l’O.N.U. (art. 7), s’est vu attribuer “la responsabilité principale du maintien de la paix” et conférer des “pouvoirs spécifiques [selon] les chapitres VI, VII, VIII et XII” (art. 24.1 et 2).

Cependant, l’action des Nations unies suppose le respect de deux principes: le principe de l’égalité souveraine des États membres (art. 2.1) et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures d’un État (art. 2.7). En conséquence, la solution des conflits doit d’abord être recherchée de manière pacifique entre les parties. Dans le cadre du chapitre VI, “Règlement pacifique des différends”, le Conseil de sécurité invite, prie, exprime l’espoir que...: il s’agit donc seulement de recommandations, sans aucune force obligatoire.

Aux termes du chapitre VII, “Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression”, le Conseil de sécurité dispose de pouvoirs étendus et peut recourir à des mesures de coercition: résolutions obligatoires, sanctions économiques..., pouvant aller jusqu’à l’emploi de la force (art. 42). Il peut décider des mesures à prendre conformément à l’article 39 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales et demander aux États membres de mettre à sa disposition des forces armées. L’utilisation du droit de veto par les membres permanents du Conseil de sécurité durant la guerre froide a empêché la mise en œuvre du chapitre VII. L’Assemblée générale a même été amenée à pallier ses défaillances par le recours à la résolution Acheson (utilisée pour la première fois lors de la guerre de Corée et tombée en désuétude depuis 1990).

L’intervention de l’O.N.U. a été conçue dans le contexte d’un conflit interétatique et avec l’accord des parties en présence, notamment l’accord formel de l’État sur le territoire duquel seront déployées des forces, pour séparer des belligérants (et non pour combattre un ennemi); d’où l’utilisation exclusive d’armes défensives en cas de légitime défense. En raison des blocages du Conseil de sécurité, les seules missions imparties aux forces de maintien de la paix ont été de surveillance et supervision de trêves et de cessez-le-feu.

Deux types de forces ont eu la charge de ces missions: les bérets bleus, qui sont des observateurs non armés, et les casques bleus, qui constituent des forces d’interposition dotées d’armes défensives. Cependant, les opérations de maintien de la paix peuvent aussi recouvrir celles qui font appel à des mesures de contrainte se référant au chapitre VII.

L’évolution de la scène internationale depuis 1990

Deux éléments notables caractérisent l’époque contemporaine et ont des répercussions sensibles sur le fonctionnement de l’O.N.U.:

– L’unanimité des grandes puissances, née de l’effondrement du bloc socialiste et qui se manifeste dès la crise du Koweït en août 1990; elle a suscité des espoirs nouveaux – voire des illusions – quant aux possibilités d’action de l’O.N.U. et à la mission de régulateur de l’ordre mondial impartie au Conseil de sécurité.

– La multiplication des conflits, qui ont changé de nature; ils ne sont plus interétatiques, mais résultent de problèmes internes.

Les changements politiques conduisent à un glissement des instances décisionnelles de l’Assemblée générale vers le Conseil de sécurité, devenu virtuellement un gouvernement mondial. L’unanimité en son sein a conduit à un recours plus fréquent au chapitre VII: actions militaires menées par des forces multinationales en son nom contre l’Irak (Desert Storm), en Somalie (Restore Hope), au Rwanda (Turquoise), à Haïti (Restore Democracy).

L’O.N.U., sollicitée partout, ne peut faire face à des situations aussi diverses, que la Charte n’a pas prévues. Elle ne dispose ni des structures ni des moyens nécessaires bien que ceux-ci aient évolué. De plus, les principes traditionnels du droit international s’opposent à son action dans des conflits internes. Cependant, ils se heurtent aujourd’hui à la prise de conscience par la communauté internationale de la nécessité de faire observer les règles humanitaires et d’empêcher les violations des droits de l’homme: le strict respect du principe de la souveraineté des États devient ainsi difficilement conciliable avec le devoir d’assistance humanitaire, qui dérive vers l’ingérence. D’où les débats sur un “droit d’ingérence”, voire un “devoir d’ingérence” apparu sous l’impulsion de Bernard Kouchner.

De conflits strictement interétatiques on est passé à des conflits beaucoup moins “contrôlés”, où les composantes ethniques, religieuses, culturelles, idéologiques même, servent de motivations à des groupes pour lesquels l’appartenance nationale n’est plus une référence signifiante. Dans ce type de conflit, les populations civiles sont à la fois victimes et otages, d’où l’élaboration d’un droit humanitaire qui impose à la communauté internationale le devoir de porter secours à toute population en danger. Il s’agit donc d’un droit de l’urgence. Il y a cependant contradiction avec le principe fondamental de non-ingérence en droit international, intimement lié à l’égalité souveraine des États et réaffirmé dans toutes les conventions internationales. On a parlé, à propos de la résolution 688 du Conseil de sécurité, adoptée en 1991, d’un “nouveau droit d’ingérence”; “devoir d’assistance transfrontières”, faisant référence à l’éthique plutôt qu’au domaine juridique ou politique, serait sans doute une formule plus prudente. Aux États farouches défenseurs de la souveraineté inviolable s’associent certains États qui craignent de voir prévaloir une conception occidentale des droits de l’homme, suspectée de néo-colonialisme sous un habillage de principes moraux et humanitaires (voir notamment les critiques de pays asiatiques).

En fait, il ressort des conflits des cinq dernières années qu’il ne s’agit plus de maintenir la paix – ou de la restaurer entre deux belligérants –, mais de protéger des populations civiles qui en sont les principales victimes. Devant une situation devenue beaucoup plus complexe, ne faudrait-il pas envisager une conception plus “dynamique” de l’action onusienne, et prévoir notamment une riposte en cas d’attaque et des armes offensives?

La présence impartiale de casques bleus ne suffit plus, on envisage alors l’emploi de la force, et sans l’accord des parties en présence: la Somalie et le Rwanda n’ont pas demandé l’intervention des forces militaires de l’O.N.U.; ces pays n’avaient d’ailleurs pas de gouvernement susceptible de le faire. D’où le rapport préparé par le secrétaire général à la demande du Conseil de sécurité et rendu public le 31 janvier 1992. Ce texte, dit Agenda pour la paix , se veut une étude sur “le moyen de renforcer la capacité de l’Organisation dans les domaines de la diplomatie préventive, du maintien et du rétablissement de la paix, et sur la façon d’accroître son efficacité, dans le cadre des dispositions de la Charte”. Il comporte des propositions pour consolider la paix après les conflits et restaurer la confiance entre les parties, et des recommandations concernant les besoins croissants pour les opérations de maintien de la paix. (Un certain nombre d’améliorations ont été proposées dans le Supplément à l’Agenda pour la paix du 3 janvier 1995.)

Les conditions d’un nouveau rôle de l’O.N.U.

Du maintien de la paix à l’imposition de la paix

L’accroissement et la diversification caractérisent les opérations de maintien de la paix depuis la fin des années 1980. Les forces de l’O.N.U. se sont vu attribuer un rôle plus actif que la simple interposition ou l’observation. Il ne s’agit plus de maintenir une paix (peace-keeping ) qui n’existe plus, mais de rétablir la paix (peace-making ) et de la construire (peace-building ) ou de l’imposer (peace-enforcement ).

Au troisième stade de ces opérations, le recours à la force a été autorisé par le Conseil de sécurité (en Somalie, en ex-Yougoslavie) devant l’impossibilité de remplir la mission de protection de l’assistance humanitaire. Ce n’est plus de la légitime défense, il s’agit d’imposer la paix “sans qu’il y ait ni les conditions de la paix, ni l’intention de l’imposer”. Dans le langage inimitable de l’O.N.U., cela s’appelle “maintien de la paix en temps de guerre” (M. C. Smouts, Les Organisations internationales , Armand Colin, Paris, 1995).

Le rétablissement de la paix ne se limite plus à la cessation des hostilités; on attend – ou on espère – de la communauté internationale, et donc de l’O.N.U., une action à la fois militaire et civile de réhabilitation des États en crise. On demande aux forces envoyées par l’O.N.U. de désarmer les factions, de déminer des territoires, de détruire les armes confisquées, de regrouper les forces, de reconstituer de jeunes armées nationales... S’y ajoutent des tâches civiles de plus en plus importantes; le volet humanitaire devient primordial, d’où la création par le Conseil de sécurité de “zones de sécurité” ou de “corridors humanitaires” pour protéger les convois et permettre la distribution des secours par les casques bleus aux victimes des conflits.

Une fois le calme revenu, les frontières rétablies, il est nécessaire de favoriser la réconciliation nationale, de reconstruire l’État: promouvoir les principes démocratiques, restaurer l’État de droit par l’organisation d’élections libres (recensement, établissement de listes électorales, supervision des élections). Pour consolider l’ensemble, il faut réformer les institutions, installer un gouvernement stable et une administration efficace, et enfin faire redémarrer l’économie nationale par la création des infrastructures nécessaires. Il s’agit d’une construction “politique” complète, de nation-building .

Les missions de l’O.N.U. sont ainsi devenues “multirôles”, les différentes composantes ne relevant pas toutes de la Division of Peace-Keeping Operations.

La première opération de la “deuxième génération” a eu pour but de surveiller l’application du plan de paix de l’O.N.U. permettant l’accession à l’indépendance de la Namibie en 1989-1990. Au volet militaire traditionnel s’ajoutait pour le Groupe d’assistance des Nations unies pour la période transitoire (G.A.N.U.P.T.) une mission civile consistant à superviser le processus politique qui a débouché sur les premières élections libres et régulières, en novembre 1989, condition essentielle du succès de l’entreprise. L’opération la plus ambitieuse a sans doute été réalisée au Cambodge. L’Autorité provisoire des Nations unies au Cambodge (Apronuc), en charge de l’intégralité des pouvoirs du 15 mars 1992 au 31 septembre 1993, a dû non seulement remplir des tâches militaires, mais aussi superviser l’ensemble de l’administration, organiser les élections, surveiller la police, promouvoir le respect des droits de l’homme, rapatrier 350 000 réfugiés et commencer la reconstruction du pays. En dépit de toutes les inquiétudes et de tous les pronostics négatifs, et même si le Cambodge connaît encore des difficultés, cette opération peut être considérée comme un succès.

Progressivement, “l’O.N.U. est alors passée d’un monde initial de paix et de guerre entre les nations à un monde de paix et de guerre à l’intérieur des nations” (B. Boutros-Ghali). Il devient de plus en plus difficile de respecter le fragile équilibre entre souveraineté de l’État et devoir d’ingérence. C’est à ce stade que le secrétaire général situe l’apparition des “opérations de la troisième génération, oscillant en permanence entre la logique de la sanction et celle de la gestion”. Les actions en Irak, en Somalie et en ex-Yougoslavie ont révélé les difficultés d’application du chapitre VII de la Charte.

En ex-Yougoslavie, au début de 1992, le mandat de la Force de protection des Nations unies (Forpronu) consistait à maintenir et à favoriser la paix en Croatie en attendant un règlement global et définitif du conflit dans la région. Ce mandat a été élargi, devant la détérioration de la situation, par une extension géographique (Bosnie-Herzégovine, Macédoine) et par des tâches non prévues à l’origine (protection des civils et des convois humanitaires).

La multiplication des tâches s’est accompagnée d’une diversification des champs d’intervention. De rigoureusement terrestres et statiques, ils sont devenus éventuellement aériens (interdiction de survol) et maritimes (embargo), et de toute façon beaucoup plus dynamiques. Cela a également pour effet de réduire le nombre des États capables de contribuer à de telles opérations. Et comme les capacités de l’O.N.U. à gérer ces situations multiples n’ont pas été accrues, elle ne peut suivre efficacement les nombreuses opérations de maintien de la paix en cours.

Les moyens donnés à l’O.N.U. pour assumer ses nouvelles tâches

L’O.N.U. ne peut agir que par délégation des États. Elle dépend donc de leur volonté politique et du cadre juridique qui est donné à son action.

Les données actuelles . Composé de quinze États membres depuis 1965, le Conseil de sécurité pourrait prochainement connaître un deuxième élargissement de manière à concilier “la nécessaire efficacité et la nécessaire diversité” (A. Juppé). Il faudrait cependant veiller à ce que les États souhaitant se voir reconnaître sur la scène internationale un poids comparable à celui des cinq membres permanents acceptent d’apporter un concours réel à la paix et à la sécurité internationales, par une contribution tant humaine que financière. La France est favorable à un élargissement à cette condition.

Le Conseil de sécurité est assisté par un Comité d’état-major, composé des chefs d’état-major des cinq membres permanents et chargé de la direction stratégique des forces mises à la disposition de l’O.N.U. Le Comité d’état-major, oublié du temps de la guerre froide, a surtout fonctionné depuis la guerre du Golfe.

Jusqu’à la fin de la guerre froide, ce sont principalement les pays neutres (pays scandinaves et quelques non-alignés) qui ont fourni la plupart des casques bleus. Deux exceptions parmi les membres permanents: le Royaume-Uni à Chypre en 1964, la France au Liban en 1978. Aujourd’hui, les contributions en hommes, plus importantes, se sont diversifiées du point de vue des nationalités. Le nombre des casques bleus et des observateurs est passé de 9 900 en 1990 à 100 000 en 1994. En 1994, soixante-dix-sept États ont apporté un concours en troupes et en matériel.

Il ne suffit pas d’accroître le nombre des forces au service des Nations unies. La composition de ces forces, leur mission et les moyens mis à leur disposition doivent être adaptés aux situations nouvelles auxquelles elles sont confrontées.

Quelle doit être la part prise au niveau régional? au niveau mondial? Comment concilier coexistence et/ou complémentarité entre l’O.N.U. et les organisations régionales? Le recours au chapitre VIII de la Charte ne propose pas de solution claire à la question de la répartition des tâches, même si la multiplication des opérations de maintien de la paix a conduit l’O.N.U. à envisager l’utilisation des potentiels offerts par les accords régionaux. L’O.N.U. souhaite, en effet, associer les organisations régionales à son action, et ce pour des motifs d’efficacité et de budget, notamment l’O.T.A.N. en Europe.

On peut estimer que la perception d’intérêts communs au niveau régional est plus facile à réaliser qu’à l’échelon universel, et qu’une meilleure connaissance des spécificités locales permet d’éviter des erreurs que pourrait commettre une organisation mondiale. Deux exemples – l’ex-Yougoslavie et la Russie – montrent cependant les limites de l’implication des organisations régionales. En ex-Yougoslavie, les arrière-pensées des nations ont conduit, dans un premier temps, à une paralysie de l’action réduite au seul objectif humanitaire, puis à la délégation à l’O.T.A.N., devenue le bras séculier de l’O.N.U., de la mission de gardien et de garant de la paix, au besoin par la force; surprenante évolution pour l’Alliance atlantique, construite par un des deux camps de la guerre froide, mais qui traduit, après cinq années d’une ère nouvelle en apparence, le désordre retrouvé et l’égoïsme des nations qui sont aussi dommageables à un exercice efficace de l’action de l’O.N.U. que l’était la menace permanente du droit de veto du temps de l’affrontement des blocs. En outre, le risque est grand de voir se constituer – ou se reconstituer – des zones d’influence où un pays, ou un groupe de pays, aurait seul la responsabilité du maintien de la paix. On croit percevoir ainsi la résurgence d’anciens impérialismes lorsque la Russie souhaite que ses différentes interventions dans les pays de la C.E.I. soient considérées comme des opérations de maintien de la paix exercées dans le cadre d’une organisation régionale.

Les perpétuelles difficultés financières de l’O.N.U. sont principalement dues aux retards de versement par les États membres de leur contribution et de leurs participations volontaires. Les États-Unis, qui à eux seuls apportent 25 p. 100 du budget général de l’O.N.U., sont le principal débiteur; la Russie vient en deuxième position. Quant à l’Ukraine, elle n’a pas payé ses contributions depuis deux ans, et devrait donc être exclue de l’Organisation; cela semble cependant peu probable, pour des motifs politiques.

Or l’accroissement des opérations de maintien de la paix entraîne une augmentation considérable des dépenses. Entre 1991 et 1993, le budget annuel affecté à ces activités a été multiplié par cinq. À la fin de 1994, 2,6 milliards de dollars étaient dus par les États membres au titre des sommes non acquittées pour les opérations de maintien de la paix. L’Assemblée générale a décidé, en décembre 1992, en application d’une des recommandations de l’Agenda pour la paix , de créer un fonds de réserve de 150 millions de dollars pour ces opérations; ce fonds est placé sous l’autorité du secrétaire général afin de pouvoir répondre rapidement aux besoins dans ce domaine.

Les réformes à envisager . Les tâches imparties aux forces de l’O.N.U. ne sont plus uniquement militaires; on peut aussi leur demander d’assurer dans certaines zones des missions qui ne sont pas sans rappeler les mandats créés par la S.D.N., auxquels ont succédé les tutelles (chap. XII) sous contrôle de l’O.N.U., destinées à permettre aux habitants de ces territoires de progresser dans les domaines politique, économique et social, et dans celui de l’instruction de manière à accéder à l’indépendance, et à s’administrer par eux-mêmes. Cet objectif a été pleinement réalisé avec l’accession à l’indépendance, le 1^er octobre 1994, puis l’admission à l’O.N.U., le 15 décembre 1994, du dernier territoire sous tutelle: les Palaos.

Aujourd’hui, “devant la prolifération des conflits ethnopolitiques, il faut réinventer la notion de mandat international” (J.-F. Deniau, “Les Nations désunies”, in L’Express , 16 mars 1995). L’idée de progressivité dans les responsabilités respectives, contenue dans le mandat et la tutelle, permettrait de proposer des solutions pour la réhabilitation de certains États (cf. G. Salame, “Un retour aux mandats?”, colloque Un nouveau débat stratégique , 29-30 sept. 1992).

Ainsi, les militaires qui ont assuré les missions d’urgence doivent laisser la place aux civils afin que soient rétablies les conditions politiques, économiques et sociales d’un retour à la “vie normale”. Mais cette relève doit être progressive et facilitée par une coordination de longue date des différentes composantes de l’action onusienne. L’objectif est de permettre une restauration de l’indépendance et de la souveraineté politique de l’État concerné. Les formes d’administration transitoire employées dans les phases de décolonisation pourraient être adaptées aux conditions actuelles, en s’appuyant sur le respect des principes démocratiques et des droits de l’homme et sur la création, ou la re-création, d’une administration efficace. Paix et démocratie ne peuvent être consolidées durablement sans une restauration économique et sociale.

Les moyens financiers et les compétences techniques nécessaires ne peuvent être apportés que par les nations développées qui interviennent directement (aide bilatérale) ou indirectement (à travers des organisations intergouvernementales ou non gouvernementales). Les États qui se sont impliqués dans la solution d’un conflit seront d’autant plus enclins à apporter un concours efficace qu’ils pourront espérer un “juste retour” dans le choix des entreprises appelées aux travaux de reconstruction. Mais il ne serait pas admissible qu’une “division du travail” aboutisse au partage du genre “le sang pour les uns, les bénéfices économiques pour les autres”.

La question des moyens dont dispose l’O.N.U. débouche en fait sur celle de la volonté politique des États. L’O.N.U. n’est que ce qu’en font les États. On ne peut lui reprocher son incapacité si on ne lui a pas donné les moyens d’agir efficacement, moyens qui ne peuvent être décidés que par les États membres. Le problème se situe à trois niveaux:

– Au niveau du Conseil de sécurité et du Comité d’état-major, c’est-à-dire au niveau de la décision. Un mandat clair doit être défini, et les États membres doivent s’engager à favoriser sa mise en œuvre. Or souvent “les mêmes forces sur un même terrain doivent remplir des objectifs qui varient et des missions qui se transforment”; ce manque de clarté et de lisibilité des actions entreprises est une des causes de leurs échecs.

– Au niveau du Secrétariat général, “entité essentiellement civile et administrative, diurne et parfois dilatoire...” (M. Voelckel, “Quelques Aspects de la conduite des opérations de maintien de la paix”, in A.F.D.I. , vol. XXXIX, 1993). Les militaires devraient y avoir une place correspondant aux missions qui leur sont imparties. La création, en avril 1993, d’une salle du suivi des opérations, d’une cellule de planification et d’une équipe de gestion des forces disponibles a déjà permis de répondre aux besoins des commandants de forces; ce dispositif est en charge de la planification et de la coordination des opérations. Si cela améliore la situation en matière d’information, il n’est cependant pas prévu d’en faire un centre de commandement, et ces moyens restent dérisoires face aux machines de guerre et de gestion de crise des États-Unis et de l’O.T.A.N. (cf. général Le Peillet, in Défense nationale , déc. 1993).

– Sur le terrain. Les différentes composantes onusiennes (militaire, civile, administrative, etc.) doivent se soumettre à une seule autorité, adaptée à la situation (actuellement, elles sont rattachées directement aux branches de New York).

Mais les États hésitent à donner trop de pouvoir à l’O.N.U. de crainte de ne pas être ensuite en mesure de la contrôler. Les grandes puissances ne sont pas toujours prêtes à concourir sans contrepartie à l’action de l’O.N.U. Elles préfèrent souvent obtenir de celle-ci une délégation de pouvoir ou le monopole du commandement de forces armées “mises à disposition” de l’O.N.U. Ainsi, la proposition française de tenir à disposition mille hommes prêts à partir dans les vingt-quatre heures, reprise par le secrétaire général, pour la constitution de “modules de forces en attente” s’est révélée décevante: les États sont réservés sur un engagement, même limité. Seuls quinze États sur quatre-vingt-quatre ont accepté de placer des hommes et des matériels en “stand-by” pour d’éventuelles opérations des Nations unies.

Le jeu particulier des nations

D’un monde bipolaire aux “Nations désunies”

La disparition de la division du monde en deux blocs a libéré les nations de leur appartenance à un camp déterminé et leur a permis d’exprimer ouvertement leurs ambitions. Beaucoup, et en particulier les plus importantes, n’avaient d’ailleurs jamais totalement abdiqué l’exercice de la puissance solitaire avant 1989.

Les États-Unis, au nom de la démocratie et de la liberté, n’ont cessé d’intervenir ponctuellement pour établir un ordre qu’ils jugeaient convenable, à la Grenade, au Panamá, au Nicaragua... Leur présence au Japon, en Corée, aux Philippines, voire en Allemagne, n’obéissait pas qu’aux seuls impératifs de la garantie de l’équilibre mondial. La France a exercé en Afrique une présence vigilante et active pour défendre le périmètre de sa zone de solidarité. La Grande-Bretagne, malgré un repli apparent, a maintenu en réalité un très important réseau mondial de points d’appui. Les liens subtils conservés avec les pays du Commonwealth et les anciens protectorats permettent d’exercer dans chaque région concernée une action déterminée sur tous les plans. En ce qui concerne l’U.R.S.S. – et aussi les États-Unis –, il est bien difficile de distinguer ce qui, dans la période de la guerre froide, relevait de sa fonction de puissance mondiale, de leader idéologique, de ses appétits expansionnistes: Afghanistan, Angola, Mozambique, Somalie sont autant d’aventures ambiguës. La Chine, repliée sur elle-même, n’a pas cherché à intervenir, ni même à promouvoir un rayonnement autre qu’idéologique. Ses actions militaires directes ou indirectes, au Cambodge, au Vietnam ou au Pakistan, relèvent plus de la sécurité nationale aux frontières que véritablement de l’action extérieure. Elles n’en ont pas moins été déterminées et ont pesé objectivement sur les équilibres et la sécurité mondiale.

Ont échappé à ce tropisme de l’action internationale les deux vaincus de la Seconde Guerre mondiale, l’Allemagne et le Japon, “muselés” par les vainqueurs. Il a fallu attendre 1988 pour voir l’Allemagne s’engager de façon directe dans une opération ne concernant pas la zone O.T.A.N.

Dès la chute du Mur de Berlin, il est apparu que les nations n’existeraient sur la scène internationale qu’en fonction de leur capacité d’intervention extérieure, seules ou sous l’égide des Nations unies, dont elles seraient de toute façon le bras séculier en l’absence de forces propres à l’Organisation. Il s’est alors développé, dans tous les pays de première grandeur et dans les pays émergents ambitieux, une véritable théorie des opérations extérieures appuyées sur des organisations des forces et du commandement radicalement nouvelles. La participation à des opérations internationales est, pour des États aspirant à une stature internationale (Inde, Malaisie, Singapour ou Australie), le moyen de s’affirmer, de se valoriser.

À des structures très rigides, étudiées pour soutenir un éventuel affrontement dans le contexte Est-Ouest, principalement en Europe, se sont substituées des organisations adaptées à des actions à mener en diverses régions du monde, très éloignées des points d’appui existants. Dans le même temps, il est apparu que ces actions devraient être conduites selon une architecture internationale de circonstance: coalition de plusieurs dizaines de nations (guerre du Golfe) ou, plus probablement, action concertée de quelques pays, comme en ex-Yougoslavie. Il est clair que ces actions relèvent plus de l’initiative nationale, voire bi- ou multilatérale avec la caution de l’O.N.U., que d’une décision délibérée de l’Organisation elle-même. L’O.N.U. sert d’alibi et de couverture aux intérêts d’un groupe de nations auquel la puissance, la capacité d’intervention physique et la volonté confèrent la fonction de gendarme régional. On a même pu parler, au sujet de l’activité d’une ou des nations dans leurs zones d’influence, de sous-traitance quasi institutionnalisée de l’action internationale (A. Bassir et A. Frachon, “Devant l’Assemblée générale des Nations unies, Bill Clinton et Boris Eltsine revendiquent chacun un droit d’intervention dans leur “zone d’influence””, in Le Monde , 28 sept. 1994).

Les pays les plus actifs ont alors modifié en profondeur leur structure politico-militaire pour être en mesure d’intervenir dans ce contexte. Sont apparus des “états-majors interarmées”, très proches du pouvoir politique, pour décider et organiser rapidement les interventions. De plus, l’“interopérabilité”, c’est-à-dire la capacité d’armées ou de moyens appartenant à divers services de divers pays à fonctionner ensemble, est devenue le maître mot.

Depuis 1990, tous les pays occidentaux, la Russie en partie, et l’O.T.A.N. ont transformé leurs structures et leur budget de défense dans ce sens. Pour l’O.T.A.N., alliance “atlantique” par définition, s’est posé le délicat problème de la zone d’action autorisée, les opérations out of area n’étant pas de son ressort jusqu’en 1989. Fort opportunément, l’appartenance de la Turquie à l’O.T.A.N. a repoussé les limites géographiques du problème à l’Iran, l’Irak, la Syrie, les républiques caucasiennes..., ce qui permet de traiter nombre de cas difficiles; et la France, l’Italie, l’Espagne et la Grèce offrent à l’Alliance une façade méditerranéenne qui lui permet de se préoccuper du Maghreb et plus généralement du nord de l’Afrique, Libye comprise.

Quelques positions nationales spécifiques

Les États-Unis . Dès la fin de la guerre froide, les États-Unis, libérés des contraintes qu’imposait l’équilibre stratégique entre les blocs, ont montré, à l’occasion de la guerre du Golfe (août 1990), qu’ils entendaient exercer une mission de protecteur planétaire, si possible avec la caution des Nations unies, et seuls s’il le fallait. En 1992, le sénateur Les Aspin, futur secrétaire à la Défense, conduisit une analyse des besoins militaires des États-Unis (Bottom-up Review ) pour pouvoir mener de front et victorieusement deux conflits semblables à la guerre du Golfe en deux endroits différents. Sur ses propositions, les armées ont été modelées et équipées pour être en mesure de remplir cette mission.

Le niveau de force et la complexité de la chaîne de décision que supposent de tels objectifs montrent que toute dimension prétendument multinationale (coalition, soutien de l’O.N.U.) ne saurait être pour les États-Unis qu’un habillage politique. Eux seuls disposent effectivement du niveau et de la disponibilité des moyens nécessaires pour contrôler n’importe quelle situation en n’importe quel point du globe. Même dans le cadre de l’O.T.A.N., ils ont construit, comme l’illustre leur intervention en ex-Yougoslavie, seuls et avec leurs moyens nationaux, le dispositif de conduite des opérations, imposant leurs outils et leurs procédures à leurs alliés britanniques, français et italiens. Disposant en particulier de l’essentiel des moyens de renseignement (écoute électronique et observation par satellites) et organisateurs du dispositif de commandement contrôlé par des officiers américains, ils maîtrisent réellement le pouvoir et peuvent se dispenser de participer aux opérations de déploiement sur le terrain, dont le prix politique et humain est payé par les Européens.

La France . Seul pays occidental – avec les États-Unis – ayant une expérience de l’action extérieure depuis la Seconde Guerre mondiale, elle a exploité et démultiplié ses capacités, héritées de sa politique en Afrique et, en partie, de sa position d’indépendance dans la solidarité avec l’Alliance atlantique, qui l’avait conduite à disposer de moyens propres originaux.

Dès la guerre du Golfe, la France a entrepris de faire évoluer son organisation avec la structuration d’un état-major des armées puissant, au contact direct du politique et responsable de la préparation puis de la mise en œuvre des opérations. Doté d’une structure centralisée pour rassembler les informations (Direction du renseignement militaire) et planifier puis conduire les opérations (état-major interarmées et Centre opérationnel interarmées), l’état-major décide au cas par cas de la création de groupements de forces de circonstance sous un commandement opérationnel unique. Les armées, devenues “réservoirs de forces”, fournissent les moyens. Cette structure s’accompagne de bouleversements dans les priorités, l’accent étant mis dorénavant sur le renseignement, le commandement, le transport, la mobilité, la légèreté au détriment des moyens lourds et de la dissuasion nucléaire, voies nouvelles clairement énoncées dans le Livre blanc sur la Défense (printemps de 1994).

Dans ses actions extérieures, la France a toujours recherché la couverture d’un mandat de l’O.N.U., y compris dans l’opération qu’elle a menée au Rwanda et qui avait de fait un caractère national.

L’Allemagne . L’interprétation de la Constitution allemande selon laquelle toute intervention militaire hors du cadre de l’O.T.A.N., c’est-à-dire pour assurer sa propre sécurité, est prohibée a interdit à ce pays, pratiquement et psychologiquement, la participation à des actions extérieures jusqu’à la réunification. Progressivement a pris corps l’idée que le concept de sécurité ne pouvait plus être défini territorialement et que la notion même de out of area de l’O.T.A.N. perdait son sens dès lors que “la sécurité englobait l’ensemble des aspects politique, économique, écologique, social et militaire” (“La Bundeswehr relève les défis”, in Défense nationale , juin 1994). La politique de sécurité ne peut plus être limitée dans son contenu, ni institutionnellement, ni géographiquement.

Indéfectiblement attachée au caractère de garant de la sécurité qu’a le lien transatlantique (présenté comme l’article premier du concept dans le Livre blanc allemand sur la Défense), l’Allemagne s’est progressivement rangée de 1989 à 1994 à l’idée d’une participation possible à des actions extérieures, sous l’égide de l’O.N.U. Un arrêt de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, le 12 juillet 1994, a consacré cette interprétation nouvelle. Dès 1992, des participations allemandes ont pu être notées en Serbie et en Bosnie (surveillance de l’embargo et de l’espace aérien), en Somalie et au Cambodge (services de santé). Le pas décisif a été franchi en septembre 1995 avec l’engagement d’avions Tornado de la Luftwaffe dans des actions offensives de frappe aérienne contre les Serbes de Bosnie. L’Allemagne semble avoir décidé d’assurer pleinement les responsabilités, et donc les devoirs, d’une puissance internationale.

Le Japon . Comme l’Allemagne, le Japon s’est vu contraint à une attitude d’extrême modestie dans sa politique extérieure, et la question de l’intervention ne s’est posée que récemment, en particulier lorsqu’il est devenu légitime d’évoquer son éventuelle admission au rang de membre permanent du Conseil de sécurité.

En 1992, une loi, dite P.K.O., a permis l’engagement de soldats nippons dans le cadre de missions pacifiques de l’O.N.U. au Cambodge et au Rwanda. Dans le même temps, une commission présidée par l’ancien Premier ministre Murayama a proposé une profonde révision des principes et une réorganisation des moyens des forces armées japonaises. À l’instar des pays occidentaux, il est suggéré de réduire l’importance quantitative des troupes dédiées à la défense du pays, de passer des armements lourds aux armements sophistiqués, de se munir de capacités de renseignement par satellite et d’un système de commandement. Enfin, il est clairement recommandé d’investir dans une capacité de transport aérien à grande distance pour soutenir les engagements lointains du Japon sous la bannière de l’O.N.U. Le Japon est donc sur la voie d’une participation accrue aux responsabilités internationales, mais semble encore loin de vouloir approcher le niveau d’engagement atteint par l’Allemagne.

Au début des années 1990, le rôle de l’O.N.U. s’est trouvé rénové, mais il est très vite apparu que, en l’absence de moyens propres, son action se limiterait à cautionner l’activité, voire l’activisme, de nations isolées (en particulier les États-Unis), de coalitions plus ou moins spontanées ou d’organisations régionales détentrices de moyens efficaces. Il est intéressant à cet égard de comprendre comment l’O.T.A.N. est passée du statut d’alliance partisane à celui de pôle unique de la sécurité en Europe, courtisé par tous ses anciens adversaires et mandaté par la communauté internationale impuissante à régler le problème yougoslave. Les opérations en ex-Yougoslavie ont été conduites sous le contrôle de l’O.N.U., mais en réalité à travers les dispositifs des États-Unis, de l’O.T.A.N. et de l’U.E.O. Il en est résulté une chaîne d’une grande complexité, source de retards et de difficultés de compréhension.

Sans aucun doute, l’O.N.U. ne peut fonctionner qu’avec et par les nations dites unies qui la constituent. Mais, paradoxalement, le développement nécessaire de leurs capacités pour le bien collectif les a conduites à privilégier leur politique propre en s’appuyant sur ces mêmes moyens nationaux. On ne voit pas comment, ni pourquoi, les nations, du moins les grandes puissances, abandonneraient leur souveraineté à un organisme qu’elles ne contrôlent pas parfaitement.

La Charte, conçue dans le contexte de 1945, n’est plus adaptée aux conflits internes qui se multiplient aujourd’hui. Cette constatation ne suffit pas à persuader les États membres de manifester une réelle volonté de réformes qui permettrait à l’O.N.U. de disposer des moyens financiers et techniques nécessaires à une action efficace. Il ne faut pas oublier, même si l’O.N.U. est très présente au niveau médiatique, qu’elle n’intervient pas dans tous les conflits existants (Afghanistan, Géorgie, Sri Lanka, Pérou, Soudan, Tchétchénie...). Quant à la “diplomatie préventive”, elle ne semble pas se manifester dans les foyers de crise potentiels qui se dessinent (par exemple au Maghreb).

Les espoirs suscités par la fin de l’affrontement Est-Ouest au début des années 1990 sont aujourd’hui largement tempérés par l’incapacité à trouver des solutions aux conflits existants et à prendre des dispositions pour prévenir la résurgence ou l’émergence de nouvelles crises.

L’impuissance de l’O.N.U. est due aux hésitations, au manque de réalisme des États membres (voire à leur hypocrisie): ils voudraient parvenir à instaurer la paix dans le monde sans en payer le prix, ni en argent, ni en matériel, ni surtout en vies humaines. Lorsque leurs intérêts vitaux ne sont pas en jeu, ils sont peu enclins à assumer le coût humain et financier d’une opération internationale. Se reposer sur l’O.N.U. et ses opérations collectives de “maintien de la paix” correspond bien à l’illusion d’une “guerre propre”, au mythe du “zéro mort”.

Les États seront toujours vulnérables s’ils ne sont pas prêts à affronter la réalité de la guerre pour défendre le droit et les principes sur lesquels ils sont construits, et à se donner les moyens de les faire triompher. Or l’O.N.U., on n’y insistera jamais assez, n’est que le reflet de ce que sont ses États membres.

Encyclopédie Universelle. 2012.